一、清潔發(fā)展機(jī)制概述 
    所謂清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)，是指為了促進(jìn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)非附件一締約方實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，同時(shí)又能降低該公約附件一締約方為實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約京都議定書(shū)》中規(guī)定的溫室氣體的削減義務(wù)，允許附件一締約方通過(guò)在非附件一締約方投資溫室氣體減排項(xiàng)目，獲得經(jīng)核證的溫室氣體減排額，并以此抵消其依據(jù)《京都議定書(shū)》所應(yīng)承擔(dān)的部分溫室氣體減排任務(wù)的法律機(jī)制。 
    由發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家展開(kāi)合作共同實(shí)施的“清潔發(fā)展機(jī)制”，作為解決全球變暖問(wèn)題上一種全新的合作模式，也成為了國(guó)際法環(huán)境法的一片“試驗(yàn)田”。其包含的可更新能源和節(jié)能技術(shù)的投資，是發(fā)展中國(guó)家取得必需資源和技術(shù)，有利于促進(jìn)可更新能源和其他清潔能源發(fā)展的方式。清潔發(fā)展機(jī)制下的能力建設(shè)，還有助于發(fā)展中國(guó)家取得必要的資本信息和培訓(xùn)，為處于工業(yè)上升期的發(fā)展中國(guó)家使用有利于環(huán)境保護(hù)的可更新能源、節(jié)能技術(shù)和其他清潔資源創(chuàng)造了條件，從而為發(fā)展中國(guó)家也充分參與減緩全球變化行動(dòng)掃除了障礙。 
    我國(guó)也積極參與到減緩氣候變化的行動(dòng)中，承擔(dān)起自己應(yīng)有的國(guó)際責(zé)任。2004年6月30日，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》，并在此基礎(chǔ)上，2005年10月12日又頒布并實(shí)施《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，此行政規(guī)章規(guī)定了在我國(guó)實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的許可機(jī)構(gòu)、許可條件、許可程序，成為國(guó)內(nèi)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目行政許可的法律依據(jù)。 
    二、清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目設(shè)立行政許可事項(xiàng)的必要性 
    清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施的主要目的是，既要能促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，又要能降低發(fā)達(dá)國(guó)家減排溫室氣體的成本。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，就是實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目必須能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的目的。 
清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的成功之處在于它調(diào)動(dòng)了不承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)的發(fā)展中國(guó)家，參與到減排的國(guó)際行動(dòng)中。也調(diào)動(dòng)了《公約》附件一國(guó)家履行國(guó)際義務(wù)的積極性，國(guó)際條約得到了切實(shí)執(zhí)行，應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際行動(dòng)有效促成。 從的實(shí)施方式來(lái)看，它讓《公約》締約國(guó)的私有和/或公有實(shí)體以實(shí)施溫室氣體減排量的買(mǎi)賣(mài)行為參與 。在這種買(mǎi)賣(mài)關(guān)系種，對(duì)于《公約》附件一國(guó)家的私有和/或公有實(shí)體來(lái)說(shuō)，它們主要關(guān)注的是，通過(guò)實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目支付價(jià)款、轉(zhuǎn)讓技術(shù)后能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)核證的溫室氣體減排量。對(duì)于我國(guó)的私有和/或公有實(shí)體（即開(kāi)發(fā)權(quán)人）來(lái)說(shuō)，它們更多關(guān)注的是通過(guò)該清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的實(shí)施能夠獲取多少經(jīng)核證的溫室氣體減排量，并將這些減排量按照事先與《公約》附件一國(guó)家的私有和/或公有實(shí)體之間簽訂的買(mǎi)賣(mài)合同轉(zhuǎn)讓給它們，從而獲取價(jià)款和技術(shù)。因此，作為交易雙方的市場(chǎng)主體，它們最關(guān)心是通過(guò)最小的成本獲取最大的收益，也就是私人利益的最大化。是否有利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，雖然是我國(guó)實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制的主要目的，但并不是具體實(shí)施項(xiàng)目的私有和/或公有實(shí)體所優(yōu)先考慮的因素。因此，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，必須將這種項(xiàng)目實(shí)施行為（溫室氣體減排量資源開(kāi)發(fā)行為）納入監(jiān)管范圍。那么，如何進(jìn)行監(jiān)管呢？ 
    考慮到該行為會(huì)對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生重大影響，一方面影響著我國(guó)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展這一公共利益的實(shí)現(xiàn)，另一方面還影響到項(xiàng)目實(shí)施者（私有和/或公有實(shí)體，溫室氣體減排量資源開(kāi)發(fā)人）的權(quán)益實(shí)現(xiàn)，即直接影響到項(xiàng)目實(shí)施者的權(quán)利義務(wù)。而清潔發(fā)展機(jī)制的順暢運(yùn)行，從某種意義上來(lái)說(shuō)，更大程度上依賴的是這些私有和/或公有實(shí)體（溫室氣體減排量資源開(kāi)發(fā)人）實(shí)施項(xiàng)目的積極性。激勵(lì)因素成為了清潔發(fā)展機(jī)制的內(nèi)在要求，這些私有和/或公有實(shí)體（溫室氣體減排量資源開(kāi)發(fā)人）實(shí)施項(xiàng)目的積極性的調(diào)動(dòng)和維持，也是規(guī)則設(shè)計(jì)必須重視的因素。調(diào)動(dòng)和維持積極性，主要就是通過(guò)賦予某些權(quán)利及保障措施。因此，該這種監(jiān)管除了要具有保護(hù)公共利益的功能之外，還必須具有授益性。行政許可作為一種預(yù)防性的、事前管制技術(shù)其主要目的在于預(yù)防對(duì)公共利益和社會(huì)秩序可能造成侵害或影響的活動(dòng)。 同時(shí)，許可還意味著創(chuàng)設(shè)了行政相對(duì)人人針對(duì)政府的公法上的權(quán)利，這為經(jīng)驗(yàn)層面上設(shè)置各種保障行政相對(duì)人權(quán)利的制度提供了邏輯上的支持。 行政許可既可以發(fā)揮保護(hù)公共利益的作用，又就有授益性 ，也可以發(fā)揮保障私有和/或公有實(shí)體合法權(quán)益的作用。 因此，正是由于清潔發(fā)展機(jī)制所承載的公共利益價(jià)值及對(duì)激勵(lì)因素的內(nèi)在要求，影響了國(guó)家選擇設(shè)定“行政許可”的法律規(guī)則，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的監(jiān)管。許可的法律效果是，被許可人享有溫室氣體減排量資源的開(kāi)發(fā)權(quán)。 
    三、《管理辦法》實(shí)施行政許可項(xiàng)目的立法依據(jù) 
    “清潔發(fā)展機(jī)制合作項(xiàng)目審批”這一行政許可的設(shè)定，在《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第一條中即予以明確。《管理辦法》第一條規(guī)定“根據(jù)我國(guó)批準(zhǔn)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）和核準(zhǔn)的《京都議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》）的規(guī)定以及締約方會(huì)議的有關(guān)決定，中國(guó)政府為促進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的有效開(kāi)展，維護(hù)中國(guó)的權(quán)益，保證項(xiàng)目活動(dòng)的有序進(jìn)行，特制定本辦法?！?nbsp;
有學(xué)者認(rèn)為，“中國(guó)批準(zhǔn)的國(guó)際公約”不屬于《行政許可法》第十六條中規(guī)定的規(guī)章的“上位法”，作為部門(mén)規(guī)章的《管理辦法》關(guān)于行政許可事項(xiàng)的規(guī)定，就不能看作是對(duì)法律或行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)的實(shí)施細(xì)則。《管理辦法》實(shí)質(zhì)上是在設(shè)定行政許可，從而就違反了《行政許可法》中“部門(mén)規(guī)章不能設(shè)定行政許可”的規(guī)定。  
但筆者認(rèn)為，《管理辦法》是對(duì)“京都議定書(shū)清潔發(fā)展機(jī)制合作項(xiàng)目審批”這一行政許可事項(xiàng)的具體細(xì)化，并非是在設(shè)定行政許可。 
    首先，對(duì)于“經(jīng)過(guò)我國(guó)批準(zhǔn)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書(shū)》是否能夠直接成為設(shè)立行政許可的法律依據(jù)”這一問(wèn)題，涉及國(guó)際法在國(guó)內(nèi)如何適用的問(wèn)題。我國(guó)憲法對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定，學(xué)界也有不同理論。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法實(shí)踐，某些國(guó)際條約、協(xié)定需要經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化才發(fā)生法律效力，而有些國(guó)際條約、協(xié)定則是直接適用。但是，鑒于我國(guó)在國(guó)際上是一個(gè)非常講信用和負(fù)責(zé)任的國(guó)家，對(duì)于國(guó)際條約和協(xié)定，我國(guó)一旦簽署和參加，我國(guó)就會(huì)嚴(yán)格遵守和履行。因此，在行政法領(lǐng)域，凡是我國(guó)簽署和參加的條約和協(xié)定，只要涉及行政管理、行政救濟(jì)的，都是行政法的淵源。 所以，《管理辦法》第一條 “根據(jù)我國(guó)批準(zhǔn)的《公約》和核準(zhǔn)的《京都議定書(shū)》的規(guī)定以及締約方會(huì)議的有關(guān)決定，中國(guó)政府為促進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的有效開(kāi)展，維護(hù)中國(guó)的權(quán)益，保證項(xiàng)目活動(dòng)的有序進(jìn)行，特制定本辦法。”的規(guī)定并無(wú)不妥。 
    其次，《管理辦法》并沒(méi)有在設(shè)定行政許可。根據(jù)《立法法》第七十一條：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”的規(guī)定，部門(mén)規(guī)章的立法依據(jù)是法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令。而2004年7月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》規(guī)定對(duì)“京都議定書(shū)清潔發(fā)展機(jī)制合作項(xiàng)目審批”保留并設(shè)定許可，并規(guī)定其實(shí)施機(jī)關(guān)是“國(guó)家發(fā)展改革委”。由此可見(jiàn)，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、科技部和外交部聯(lián)合發(fā)布的《管理辦法》，作為部門(mén)規(guī)章，是根據(jù)《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，對(duì)實(shí)施該項(xiàng)許可的條件、程序等作出了具體規(guī)定，并沒(méi)有設(shè)定許可。因此，《管理辦法》的規(guī)定并沒(méi)有違反《行政許可法》。 
    綜上所述，設(shè)定“京都議定書(shū)清潔發(fā)展機(jī)制合作項(xiàng)目審批”行政許可的法律、法規(guī)包括：《立法法》，《行政許可法》，我國(guó)批準(zhǔn)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和核準(zhǔn)的《京都議定書(shū)》的規(guī)定以及締約方會(huì)議的有關(guān)決定，《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》 
    四、清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目行政許可中的法律關(guān)系分析 
    《管理辦法》第十六條規(guī)定“國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是中國(guó)政府開(kāi)展清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的主管機(jī)構(gòu)”，第十八條第一款規(guī)定“在中國(guó)境內(nèi)申請(qǐng)實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的中資和中資控股企業(yè)、以及國(guó)外合作方應(yīng)當(dāng)向國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)提出申請(qǐng)，有關(guān)部門(mén)和地方政府可以組織企業(yè)提出申請(qǐng)，并提交第十二條規(guī)定的項(xiàng)目文件”，在對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施行政許可的行政法律關(guān)系中，行政主體是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，行政相對(duì)人是中國(guó)境內(nèi)申請(qǐng)實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的中資和中資控股企業(yè)、以及國(guó)外合作方。在行政許可過(guò)程中，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)行使著清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目申請(qǐng)的受理、審查、做出決定的職責(zé)，清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目申請(qǐng)方，則需要按照《管理辦法》的規(guī)定提交項(xiàng)目申請(qǐng)文件，辦理評(píng)估、登記注冊(cè)、報(bào)告手續(xù)，按規(guī)定定期向國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)報(bào)告，配合調(diào)查，接受咨詢等。 
    五、行政許可審批階段的行政委托法律關(guān)系分析 
    《管理辦法》第十八條第二款規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)委托有關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目組織專家評(píng)審，時(shí)間不超過(guò)三十日”。 
    從這里可以看出，對(duì)于申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)受理后并不是直接由其進(jìn)行審查，而是委托有關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目組織專家評(píng)審。清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目行政許可之所以要引入專家評(píng)審，至少有兩個(gè)方面的原因。其一，清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的運(yùn)行非常復(fù)雜。它不僅僅是因?yàn)轫?xiàng)目參與主體絕大多數(shù)來(lái)自兩個(gè)或很多的國(guó)家，而且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理的主體也同樣涉及項(xiàng)目參與方國(guó)家政府的監(jiān)管以及清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會(huì)和獨(dú)立的指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體的監(jiān)管。這些監(jiān)管既有龐雜的《公約》、《京都議定書(shū)》和締約方會(huì)議的各種決定，也有各個(gè)締約方國(guó)內(nèi)對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行的法律監(jiān)管體系，尤其是清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的審批涉及到諸多的科學(xué)技術(shù)方面知識(shí)的運(yùn)用。因此，由掌握項(xiàng)目運(yùn)行科學(xué)技術(shù)知識(shí)、熟悉清潔發(fā)展機(jī)制現(xiàn)有規(guī)則的專家來(lái)對(duì)項(xiàng)目的申請(qǐng)進(jìn)行先評(píng)審，對(duì)于保證項(xiàng)目審批的獨(dú)立性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性大有益處。其二，專家評(píng)審有利于保證清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目行政許可的公正性。清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的運(yùn)行不僅對(duì)項(xiàng)目的參與方會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的利益，而且對(duì)項(xiàng)目所在地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及促進(jìn)這個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展都將產(chǎn)生一定的影響。因此，在項(xiàng)目行政許可公權(quán)力的行使過(guò)程中，對(duì)于防止出現(xiàn)權(quán)利尋租等腐敗問(wèn)題有一定的積極作用。 
    在此，有學(xué)者對(duì)該處的“有關(guān)機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)提出疑問(wèn)，認(rèn)為該《管理辦法》未明確界定“有關(guān)機(jī)構(gòu)”，那么，是否既包括行政機(jī)構(gòu)，也包括事業(yè)單位？  
    要確定該款所規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)”的性質(zhì)，需要明確該款所規(guī)定的法律關(guān)系的內(nèi)容。筆者以為，《管理辦法》第十八條第二款賦予行政許可主體——國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)一個(gè)“委托權(quán)”：“ 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)委托有關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目組織專家評(píng)審，時(shí)間不超過(guò)三十日”。在該行政委托法律關(guān)系中，委托方是具有行政主體資格的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，受托方是“有關(guān)機(jī)構(gòu)”；委托權(quán)限是組織專家對(duì)所申請(qǐng)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。 
從專家評(píng)審所產(chǎn)生的法律效果上來(lái)看，在對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施許可過(guò)程中，專家評(píng)審結(jié)論能夠產(chǎn)生直接否決項(xiàng)目申請(qǐng)的法律后果。 
    《管理辦法》雖然規(guī)定了對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的申請(qǐng)要組織專家評(píng)審，但對(duì)專家評(píng)審的法律效力并沒(méi)有明確界定。根據(jù)《管理辦法》的第十八條第3款規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將專家評(píng)審合格的項(xiàng)目提交項(xiàng)目審核理事會(huì)審核?！痹摋l意味著，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)只是將經(jīng)過(guò)專家評(píng)審合格的申請(qǐng)項(xiàng)目提交給項(xiàng)目審核理事會(huì)進(jìn)行審核，沒(méi)有通過(guò)專家評(píng)審的項(xiàng)目申請(qǐng)就不必再提交項(xiàng)目審核委員會(huì)審核了，事實(shí)上就是不予許可。由此可以看出，專家的評(píng)審結(jié)論直接可以否決項(xiàng)目的申請(qǐng)。而并不僅僅是停留在僅僅為項(xiàng)目審核理事會(huì)審核提供“參考依據(jù)”的層面上。這與其他環(huán)境立法中的專家參與行政許可不同。比如在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，分別對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)定了兩類(lèi)專家參與制度。在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中，對(duì)于環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)專家的意見(jiàn)。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，應(yīng)當(dāng)附上對(duì)有關(guān)專家的意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明。這說(shuō)明，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的審批過(guò)程中，將專家的意見(jiàn)作為行政許可的一個(gè)重要的參考依據(jù)，可以采納，也可以不采納，專家的意見(jiàn)并不能夠直接否決環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)。 即使在對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的審批過(guò)程中，專門(mén)成立規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的審查小組，由審查小組提出書(shū)面審查意見(jiàn)。但該審查小組也不是決策機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)由環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)或者其他行政機(jī)關(guān)召集的以會(huì)議形式出現(xiàn)的咨詢性質(zhì)的組織。因此，審查小組進(jìn)行的審查工作和提出的審查意見(jiàn)，在性質(zhì)上也屬于咨詢，所提意見(jiàn)只供政府領(lǐng)導(dǎo)在決策時(shí)參考，而不是最終的決策。  
    經(jīng)過(guò)比較分析可以看出，《管理辦法》規(guī)定的專家評(píng)審，已經(jīng)超出了一般意義的公眾參與，它實(shí)際上在行使著行政許可的公共權(quán)力。也就是“有關(guān)機(jī)構(gòu)組織的專家評(píng)審”，可以產(chǎn)生直接否決項(xiàng)目申請(qǐng)的法律后果，導(dǎo)致對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目申請(qǐng)不予許可，由此，也可以理解為，受?chē)?guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)委托的“有關(guān)機(jī)關(guān)”也在行使著一種消極意義上的許可權(quán)。